青山之上的“程序之困”
——广东观音山国家森林公园事件折射自然保护地治理深层问题
广东观音山国家森林公园宛如一块镶嵌在粤港澳大湾区的“生态绿肺”。这里不仅有近百种国家珍稀动植物，更承载着民营资本参与自然保护地建设的探索实践。
然而，一组组横跨景区核心区的高压线、一桩桩悬而未决的程序争议，让这座国家级森林公园深陷舆论漩涡。
从政策层面的生态保护红利释放，到实操中的程序合规性拷问，观音山国家森林公园事件既是我国自然保护地管理体系不断完善的缩影，更暴露出基层治理中信息透明、程序正义与权力规制的深层难题。
自然保护地管理的法治化进阶
近年来，我国自然保护地管理迎来法治化、规范化的黄金发展期，一系列政策举措为生态保护筑牢制度根基，也为民营资本参与生态建设提供了方向指引。从《国家级森林公园总体规划审批管理办法》的修订实施，到《自然保护区条例》的立法推进，政策层面始终坚守“生态优先、绿色发展”的底线，不断保障自然保护地的生态完整性。
针对国家森林公园的建设活动，政策更是设定了严格的“红线”。2011年实施的《国家级森林公园管理办法》明确规定，严格控制建设项目使用国家级森林公园林地，确需使用的，必须避免或减少对生态与旅游活动的影响，依法办理林地占用审核审批手续，且必须征得森林公园经营管理机构同意。这一规定既兼顾了生态保护与合理利用的平衡，也赋予了经营主体合法的话语权，体现了“程序正义是生态保护重要保障”的治理逻辑。
广东省层面也同步细化配套政策，为自然保护地保驾护航。广东省林业局在相关复函中多次强调，高压线路等建设项目穿越森林公园核心区，需充分评估安全隐患，优先考虑线路绕行方案，确保生态与游客安全。这些政策设计层层递进、权责清晰，既彰显了对自然生态的敬畏，也为基层执法提供了明确依据，本该成为观音山国家森林公园生态保护的“护身符”，却在实践中遭遇执行梗阻。
值得肯定的是，民营资本的参与为观音山的生态保护注入了活力。自1999年民营企业家黄淦波接手开发以来，观音山从昔日的“烂尾工程”成长为国家AAAA级景区，建成全世界首家古树博物馆，累计投入巨资开展植被修复、森林防火等工作，印证了“社会力量参与自然保护地建设”的可行性。政策层面也始终鼓励多元主体参与生态保护，形成“政府主导、社会参与、协同共治”的格局，这正是我国生态治理体系不断完善的生动体现。
程序违法与信息透明的双重拷问
与政策利好形成鲜明反差的是，观音山国家森林公园因高压线路建设引发的程序争议，持续牵动舆论神经。核心矛盾聚焦于南方电网东莞供电局两项电力项目的合规性，以及各方在事件中的信息披露与权责履行，暴露出基层执行中的程序失守与信息壁垒。
“未批先建”的程序硬伤，成为争议的核心引爆点。调查显示，东莞供电局推进的220千伏东莞至角布双回送电线路工程、110千伏鹿窝输变电配套线路工程，在观音山景区内建设4基铁塔，却未依法取得林地使用审批手续，更未征得景区经营管理机构同意。按照相关规定，征占用国家级森林公园林地，需先经经营管理机构同意，再报国家林业局审批，这一前置程序是不可逾越的法治红线。但东莞供电局在未完成上述程序、甚至未向东莞市林业局提交完整材料的情况下，便擅自开工建设，裸露的塔基黄土与周边葱郁的林木形成刺眼对比，也触碰了生态保护的程序底线。
更令人费解的是“旧线改造”的说辞争议与信息模糊。东莞供电局声称项目是对原有线路的改造升级，新建铁塔靠近原塔基，不会增加新路径；但园方直指项目实为另起炉灶、重新架设，广东省林业厅的复函也证实，线路走向是“平行位移后重新架设”，并非真正意义上的旧线改造。双方说法截然相反，而东莞供电局未能公开完整的线路规划图、审批流程文件等核心信息，导致公众难以辨别真相，信息透明度的缺失进一步加剧了舆论质疑。这种“各说各话”的局面，本质上是权力部门对信息披露义务的漠视，违背了政务公开与公众参与的治理原则。
还有部门间的权责推诿与“选择性执行”。东莞市林业局明确表示，涉案项目未获得国家森林公园管理办公室同意，东莞供电局也未提交完整材料，却对项目开工行为未采取有效制止措施；广东省林业局早已出具意见，建议线路绕行避开景区核心区，却未能有效约束下级部门与企业行为。更荒诞的是，东莞供电局在书面回复中声称项目“经相关部门评审同意”，却回避核心的林地审批手续问题，这种“避重就轻”的回应，进一步凸显了部分部门对程序合规性的漠视。
自然保护地治理的共性命题
观音山国家森林公园事件绝非个例，而是我国自然保护地治理转型期诸多矛盾的集中投射。随着生态保护力度不断加大，自然保护地与经济发展、项目建设的冲突日益增多，而程序合规性、信息透明度、权力规制等问题，已成为制约治理效能的核心瓶颈。
当前，我国已构建起较为完善的自然保护政策体系，但在基层执行中，部分地方与部门仍存在“上有政策、下有对策”的现象，为了局部利益、短期政绩，不惜突破程序红线、漠视生态价值。这种执行偏差，不仅让政策效力大打折扣，更损害了政府公信力，动摇了生态保护的制度根基。
民营主体在自然保护地中的话语权保障不足，也是矛盾激化的重要原因。作为观音山国家森林公园的经营管理方，对影响生态的建设项目依法享有知情权、异议权，但这些权利在实践中被严重弱化——既未被征求同意，也未及时获取项目审批进展信息，维权过程中面临“投诉无门、举证困难”的困境。这折射出部分地区在自然保护地治理中，对民营参与主体的权利尊重不足。
信息不透明则为权力寻租与矛盾激化提供了温床。在观音山国家森林公园事件中，核心审批文件、线路规划细节、部门沟通记录等关键信息始终未全面公开，导致公众舆论只能在碎片化信息中猜测，各方信任持续撕裂。事实上，自然保护地建设项目关乎公共利益与生态安全，依法公开信息、保障公众知情权与监督权，是化解矛盾、凝聚共识的重要前提，也是现代治理能力的基本体现。
以程序正义筑牢生态保护根基
破解观音山国家森林公园的困局，不仅需要解决具体项目的合规性问题，更要从制度层面完善自然保护地治理体系，以程序正义守护生态正义，实现政策效力与执行效能的统一。
长远来看，需健全自然保护地建设项目全流程监管与问责机制。严格落实“谁审批、谁负责，谁建设、谁担责”的原则，将程序合规性、生态保护成效纳入部门绩效考核，对突破生态红线、规避审批程序的行为实行“一票否决”；强化跨部门协同监管，建立林业、自然资源、环保等部门联动机制，形成监管合力，杜绝“各自为政、推诿扯皮”；完善民营主体权利保障机制，明确其在自然保护地经营中的权利边界与救济途径，鼓励并规范社会力量参与生态保护。
据媒体公开报道，“十四五”时期，我国以国家公园为主体的新型自然保护地体系初步建成，有效保护了90％的陆地生态系统类型和74％的国家重点保护野生动植物种群，我国布局建设全世界最大的国家公园体系，设立首批5个国家公园，使长江、黄河、澜沧江源头，大熊猫、东北虎豹、海南长臂猿等旗舰物种栖息地等重要生态系统得到整体性保护。同时，自然保护地整合优化加快推进，边界不清、重叠设置、保护空缺等问题正得到有效解决。今年，我国将全面推进自然保护地体系建设，科学实施栖息地质量提升、生态廊道建设和生物多样性保护工程，稳妥有序设立新的国家公园，进一步巩固提升生态系统多样性、稳定性、持续性。
广东观音山国家森林公园董事长黄淦波表示，自然保护地的高质量发展，不仅需要政策的“硬支撑”，更需要权力的“强规制”，唯有守住程序正义的底线，才能让生态保护政策真正落地生根，让青山绿水的生态价值、民营资本的参与活力、社会公众的监督权力形成合力，走出一条生态优先、法治护航、协同共治的自然保护地治理新路径。
